《选举法》修改的十一大亮点

发布日期:2011-11-08   来源:师宗县人大常委会法工委 作者:何莲

—解读《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》

  选举制度是人民代表大会制度的基础,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》是保障公民依法行使选举权和被选举权(以下简称《选举法》),依法产生各级人大代表的重要法律。
  《选举法》最早于1953年制定,1979年重新修订,其后经过五次修改。城市和农村居民的选举权先后经历了8:1到5:1到4:1直至1:1的漫长过程。
  一、选举人大代表的城乡人口比例变化
  选举人大代表的城乡人口比例,是《选举法》中的一个重要内容。1953年制定第一部《选举法》时,我国的城镇人口比重较低,只有13.26%。为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向,《选举法》对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。规定全国人大代表的选举,各省按每80万人选代表1人,直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。这样规定,符合我国的政治制度和当时的实际情况。
  1979年修订的《选举法》基本上延续了1953年的规定,对于选举人大代表的城乡不同人口比例未做大的修改,但对不同层级规定得更加明确:全国为8:1,省、自治区为5:1,自治州、县、自治县为4:1。
  1982年修改《选举法》时,对城乡按不同人口比例选举人大代表的规定进行了修改完善,增加规定:县、自治县境内,镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的,经省、自治区、直辖市人大常委会决定,农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4:1,直至1:1。
  1995年修改《选举法》,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,与自治州、县一样,统一修改为4:1。
  2004年修改《选举法》,未对选举人大代表的城乡人口比例做出新的规定。
  2010年,随着我国的工业化、城镇化进一步加速,农村经济文化水平大幅提高,社会结构发生深刻变化。我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2010年的47.5%。按照党的十七大提出“要坚定不移地发展社会主义民主政治,扩大人民民主,保证人民当家作主,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的要求。自2008年开始,全国人大常委会法工委即着手研究《选举法》的修改。2010年3月14日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》并予以公布施行,这是第五次对《选举法》进行修改。实行城乡按相同人口比例选举人大代表,是本次《选举法》修改的重要内容和最大亮点。
  二、《选举法》修改的十一个亮点
  (一)城乡按相同人口比例选举人大代表,实行城乡平等选举权
  实行城乡按相同人口比例选举人大代表是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,是发展社会主义民主政治的重要举措。实行城乡按相同人口比例选举人大代表,体现了“三个平等”原则。一是保障公民都享有平等的选举权,实行城乡按相同人口比例选举代表,体现人人平等的原则;二是保障各地方国家权力机关有平等的参与权,各行政区域不论人口多少,都应有相同的基本名额数,都能选举一定数量的代表,体现地区平等;三是保障各民族都有适当数量的代表,人口再少的民族,也要有一名代表,体现民族平等。
  城乡按相同人口比例选举人大代表(1:1),主要说的是代表名额的分配,并不是说在人大代表里面要有相同的农村人口和相同的城市人口,有一百个城市人口的代表,就要有一百个农村地区的代表,不是这个概念。实行城乡相同人口选举人大代表以后,对广大农村的政治权利显然是加强了,对于代表结构上面会产生一定的变化,在代表名额的分配上也有一定的变动。过去城市人口比较多的省份的代表名额会下降一点,过去农村人口比较多的省份的代表要相应的增加。
  修改的具体内容:将第十五条第二款中“名额的分配由全国人民代表大会常务委员会根据情况决定”的规定移至第十六条,修改为: “全国人民代表大会代表名额,由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”
  “省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”
  “全国人民代表大会代表名额的具体分配,由全国人民代表大会常务委员会决定。”
  将第十二条、第十三条、第十四条关于地方各级人大城乡代表名额分配、城乡代表所代表的人口比例的规定,改为第十四条,修改为:“地方各级人民代表大会代表名额,由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同(1:1)的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。 在县、自治县的人民代表大会中,人口特少的乡、民族乡、镇,至少应有代表一人。”
  “地方各级人民代表大会代表名额的分配办法,由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照全国人民代表大会代表名额分配的办法,结合本地区的具体情况规定。”
  将第二十五条关于直接选举中“城镇各选区每一代表所代表的人口数应大体相等,农村各选区每一代表所代表人口数应大体相等。”修改为:“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”
  (二)强调人大代表的广泛性,确保应有适量的基层代表
  一些常委委员和地方提出,应当进一步明确在各级人大代表中,来自基层的工人、农民和知识分子代表有一定的数量。据此,将第六条第一款“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中,应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”修改为:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”
  (三)增设“选举机构”专章规定,对选举委员会的产生和职责分别作出规定
  选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构,在直接选举中具有十分重要的作用。据此,新修改的《选举法》增加“选举机构”一章作为第二章,对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定。
  增加了两条,即第九条和第十条。第九条为:“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。
  “选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务。”
  第十条为:“选举委员会履行下列职责:
  ①划分选举本级人民代表大会代表的选区,分配各选区应选代表的名额;
  ②进行选民登记,审查选民资格,公布选民名单;受理对于选民名单不同意见的申诉,并作出决定;
  ③确定选举日期;
  ④了解核实并组织介绍代表候选人的情况;根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人名单;
  ⑤主持投票选举;
  ⑥确定选举结果是否有效,公布当选代表名单;
  ⑦法律规定的其他职责。
  “选举委员会应当及时公布选举信息。”
  (四)对乡镇人大代表总名额做出修改,乡镇人大代表名额上限增加到160名
  根据2004年《选举法》第九条第四款的规定,乡、民族乡、镇的人大代表总名额最多不超过130名,但近些年来,一些地方进行了较大规模的乡镇合并,乡镇人口增加较多,有的人口多达十几万甚至二十几万,选举法规定的乡镇人大代表名额显得偏少。据此,将第九条改为第十一条,第四款对乡、民族乡、镇的代表总名额上限作出修改,修改为:“乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名,每一千五百人可以增加一名代表;但是,代表总名额不得超过一百六十名;人口不足二千的,代表总名额可以少于四十名。”
  (五)代表候选人如实提供个人情况,禁止同时两地担任代表
  根据选举实践中出现的新情况新问题,一些代表和有关部门建议,应明确规定人大代表候选人要填报是否取得外国永久拘留权、外国国籍等情况;并对不如实提供个人情况的,应规定相应处理办法,保证选民或者代表了解真实情况;据此,将第八章第二十九条第二项内容修改为:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的,选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。”同时,第九章第四十五条还对一个公民是否可以担任两个不同地方的人大代表问题予以明确。规定“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”
  (六)明确代表候选人的差额比例,增强选举的竞争性
  一些地方提出,各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人时,是按应选名额提,还是按差额数提,在实践中理解不一,做法不同,应予明确。据此,将第三十条修改为:“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,代表候选人的人数应多于应选代表的名额。
  “由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍;由县级以上的地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”
  2004年《选举法》第三十一条中关于由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐的代表候选人和各选区确定的正式代表候选人,选举委员会负责将各选区提名推荐的代表候选人名单在选举日的十五日以前公布,将各选区确定的正式代表候选人名单在选举日的五日以前公布。新修改的《选举法》第三十一条规定,选举委员会不仅要公布被提名推荐代表候选人名单、正式代表候选人名单,还要增加公布被提名推荐代表候选人、正式代表候选人的基本情况。同时,还将“正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布”修改为:“正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布。”
  (七)增加代表候选人“应当”与选民见面,增强代表候选人“透明度”
  2004年《选举法》规定,选举委员会“可以”组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。一些地方提出,基层选举中,对代表候选人情况的介绍过于简单化、模式化,往往只限于个人简历、政治面貌、学历等,选民缺乏对候选人的了解,影响投票积极性,建议加大组织代表候选人与选民见面的力度,增强对候选人的了解。据此,将第三十三条修改为:“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民或者代表候选人的要求,应当组织代表候选人与选民见面,介绍本人的情况,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止代表候选人的介绍。”
  (八)修改选举程序相关规定,保障选民的选举权和被选举权
  针对基层选举工作中出现的违反法定程序,妨碍选民和代表自由行使选举权的情况,一些地方提出,应当强调选举工作要严格遵守选举程序,保障选民依法行使选举权。据此,在第七章选民登记中修改了第二十八条规定, “对于公布的选民名单有不同意见的,可以在选民名单公布之日起五日内(限定了申诉时间)向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可以在选举日的五日以前向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”
  在第九章选举程序中增加了一条作为第三十四条、增加了第四十一条第二款规定。第三十四条:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举,应当严格依照法定程序进行,并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权”。第四十一条第二款:“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人。”
  (九)规范依法投票选举程序,增设秘密写票处、选民委托投票的规定
  一些地方提出,为了方便选民行使投票权,应当进一步规范投票站的设立和选举大会的召开,并加强对流动票箱的管理。据此,将原第三十四条修改为第三十五条和第三十六条。第三十五条:“在选民直接选举人民代表大会代表时,选民根据选举委员会的规定,凭身份证或者选民证领取选票”。第三十六条:“选举委员会应当根据各选区选民分布状况,按照方便选民投票的原则设立投票站,进行选举;选民居住比较集中的,可以召开选举大会,进行选举。因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民,可以在流动票箱投票。”将原第三十六条改为第三十八条,第一款修改为:“全国和地方各级人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处”(增设秘密写票处)。将原第三十八条改为第四十条,修改为:“选民如果在选举期间外出,经选举委员会同意,可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人,并应当按照委托人的意愿代为投票。
  (十)增加接受代表辞职的程序内容,修改罢免代表的程序
  关于代表辞职程序。2004年《选举法》第四十九条规定了代表提出辞职的程序。一些地方提出,代表提出辞职后,由谁接受辞职,按什么样的程序接受辞职,《选举法》未作规定,各地做法也不统一。据此,增加了第五十二条:对于间接选举的人大代表“全国人民代表大会代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表,可以向选举他的人民代表大会的常务委员会提出辞职,常务委员会接受辞职,须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议,须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。”对于直接选举产生的县级人大代表和乡级人大代表“县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职,乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。县级的人民代表大会常务委员会接受辞职,须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会接受辞职,须经人民代表大会过半数的代表通过。接受辞职的,应当予以公告。”
  关于罢免代表的程序。将第四十六条“罢免代表采用无记名的表决方式。”调整至第四十九条。将第四十七条调整至第五十条,第二款修改为:“罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表,须经各该级人民代表大会过半数的代表通过;在代表大会闭会期间,须经常务委员会组成人员的过半数通过。罢免的决议,须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告
  (十一)修改和增加对破坏选举行为的调查处理规定,依法查处违法违规选举行为
  一些常委委员和地方提出,为了及时有效查处以暴力、威胁、贿赂等手段破坏选举的行为,建议对调查处理机关及其责任予以明确。据此,《选举法》修改增加一条规定:即第五十六条“主持选举的机构或者其他有关机关,发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报,应当及时依法调查处理;必要时移送有关机关予以处理。”
  此外,选修改的《选举法》还将第九章的章名修改为“对代表的监督和罢免、辞职、补选”,同时,对章的序号作相应调整,并对条文顺序作相应调整,如将第八条调整为第七条。需要说明的一个问题是,此次《选举法》修改对以农民工为主体的流动人口如何参加现工作地的县、乡直接选举的问题暂未作出规定。


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