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对召开乡镇人民代表大会会议几个问题的探讨

更新时间:2018-09-20 来源:宣威市阿都乡人大主席团 作者: 赵思礼
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  乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关,是我国人民代表大会制度的基础。召开乡镇人民代表大会会议具有法定性和程序性,其如何召开,法律法规有明确规定。但在实际工作中,召开乡镇人民代表大会会议的程序不规范、日程安排凌乱的现象突出,严重影响了乡镇人民代表大会会议的严谨性和权威性。下面,笔者结合乡镇人大工作的实践,就召开乡镇人民代表大会会议应注意的几个问题作点探讨,供从事乡镇人大工作的同仁们参考。
  一、关于召开乡镇人民代表大会的请示问题
  昔日,我不经意看到某乡关于召开乡人民代表大会会议的请示文件。文件的原文大体为:“××市委:经××乡××年×月×日党政联席会议研究决定,××乡第×届人民代表大会第×次会议定于××乡××年×月×日至×日在×乡召开,会期×天。会议议程为为:… …”。从该请示文件可以看出二个方面问题:一是以党政联席会议代替主席团作决定不合法。坚持党的领导是人大工作的前提和保障,是保证人大工作正确政治方向的根本要求。但党的领导也要按照法律法规规定的要求领导,不能去种他人的“地”,让他人没有“地”种。乡镇召开人民代表大会的时间由谁决定,《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例(以下简称《主席团工作条例)》第7条的12项明确规定乡镇人大主席团“决定召开本级人民代表大会的时间和列席会议的人员名单”,由党政联席会议决定乡镇人民代表大会召开的时间不符合法律规定。二是乡镇人大主席团在其位却不谋其政。乡镇人大主席团坚持党的领导,主要是政治、思想、原则、方针上的领导,如果把自己的责任“田”推给党委“经营”,为自己作决定,这样一来,人大主席团到是清闲、省事。首先,乡镇人大主席团必须清楚认识到,乡镇党委只是一级领导组织,不是国家机关,没有国家机关的法定职权,由乡镇党委作出召开人民代表大会的时间不合法,其表决通过的决议、决定没有法律效力。因此,决定乡镇人民代表大会会议召开的法定主体不是党委,更不是政府,而是乡镇人民代表大会主席团。其次,召开乡镇人民代表大会会议应由主席团依法作出决定后报同级党委批复,再向上级人大常委会报告,而不是请示。
  二、关于举行大会预备会议的问题
  现乡镇人民代表大会会议的预备会议有二种做法:一种做法是大多数乡镇召开人民代表大会会议都举行预备会议,其内容是表决大会议程草案和表决议案审查委员会名单草案两项议程。另一种做法是少数乡镇召开人民代表大会会议不举行预备会议,把预备会议要表决的两项议程放在大会的第一次全体会议上进行。
  乡镇人民代表大会会议召开预备会议容易出现二个问题:一是有的乡镇仿照县级人大的做法由预备会议选举产生新一届人民代表大会主席团成员,违背《主席团工作条例》第四条规定 “主席团成员由上届人民代表大会主席团在新一届人民代表大会代表中提出候选人建议名单,由新一届本级人民代表大会第一次会议的第一次全体会议选举产生”的规定。二是预备会议主要议程是选举产生大会主席团及秘书长,而乡镇人大主席团成员一经新的一届人民代表大会会议第一次会议的第一次全体会议选举产生,其任期与本届人民代表大会会议的任期相同,其余的每次会议就不再选举产生大会主席团,因此,召开预备会议时间比较短,缺少实质内容,容易造成代表认为是走走过场。
  根据笔者多次承担乡镇人民代表大会会议文件起草的实践,认为乡镇人民代表大会会议还是不召开预备会议为好,其理由是:一是从法律法规规定看,《地方组织法》只规定县级以上人民代表大会会议举行预备会议,对乡镇人民代表大会会议是否举行预备会议没有作出明确规定;《主席团工作条例》也没有规定乡镇人民代表大会会议是否举行预备会议,因此,乡镇人民代表大会会议不举行预备会议不违法。二是从实践上看,乡镇人民代表大会会议不举行预备会议比较结合乡镇人大工作的实际。首先,可以避免照搬照套多个版本(如组织部门版本、人大的版本)的现象,提高大会规范化程度,如阿都乡从1996年开始就没有召开预备会议,把预备会议要表决的二项议程安排在每次人民代表大会会议的第一次全体会议进行,已经形成一套比较完善且规范的乡镇人民代表大会会议日程安排,得到上级人大及代表们认可和肯定,在前不久笔者接到河北省承德市人大常委会选联主任来电话征询关于乡镇人民代表大会会议日程安排的做法,并对阿都乡关于人民代表大会会议日程安排表示赞许,这说明了阿都乡人民代表大会会议不召开预备会议的做法是可取的,也是成功的。其次,可以节省时间,使代表集中精力开好大会,提高大会的实效。其三,有利于保证大会的严谨性和权威性。人民代表大会会议的严谨性是指会议的日程安排必须环环相扣,不能重复;其权威性是指每一项议程按照法律规定提出、审议、表决,不能随意变通,如大会选举办法草案要经过主席团审议通过、提交代表团会议讨论、主席团根据多数代表意见修改完善通过、提交全体会议表决四个环节,这些环节一个也不能少,否则就会影响大会的权威性和法定性。
  三、关于大会主席团的问题
  今年一月,宣威市人大常委会到阿都乡指导乡第十一届人民代表大会第二次会议时,对会议文件进行修改,修改得最多的是文件正文下面挂号里面的文字,如大会选举办法草案下面挂号里面原来的文字“阿都乡第十一届人民代表大会主席团第4次会议通过,提请各代表团酝酿讨论”改为“阿都乡第十一届人民代表大会主席团第4次会议通过,提请乡第十一届人大二次会议主席团决定”。对这一修改,当时笔者就问指导组的成员,是不是要选举新的大会主席团。他们的回答是不选举新的大会主席团,还说闭会期间的主席团不能代替大会期间的主席团作决定。对这一答复,笔者很难理解,又不选举产生新的人大主席团,主席团成员还是原有一班人,为什么会产生闭会期间的主席团和大会期间的主席团的问题。《地方组织法》第15条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。主席团闭会期间的工作,向本级人民代表大会报告”;《主席团工作条例》第三条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团每届任期同本级人民代表大会的任期相同,它履行职责到下届本级人民代表大会第一次会议选出新的主席团为止”。从上述规定看,《组织法》规定乡镇人大主席团的任期为本级人民代表大会会议选举产生主席团与下一次本级人民代表大会会议选举产生主席团为止,任期为1年;而《主席团工作条例》规定乡镇人大主席团的任期与本级人民代表大会的任期相同,任期为五年,其共同点是 《地方组织法》和《主席团工作条例》都明确规定乡镇人大主席团是常设机关,是代表工作机关。因此,乡镇人大主席团既是大会期间的主席团,又是闭会期间的主席团,会议期间负责主持会议,闭会期间履行法律法规赋予的职责。
  四、关于各项职务候选人的提出问题
  乡镇人民代表大会会议关于各项职务候选人何时提出、何时提请代表团酝酿、何时确定正式候选人、何时提交大会选举等,法律法规都有明确规定。但,据笔者的调查了解,在乡镇人民代表大会会议上有选举任务时,违法操作现象时有发生,有的乡镇存在大会选举办法未经全体会议通过就安排提名酝酿各项职务候选人;有的乡镇把表决大会选举办法草案与选举各项职务领导人员安排在同一次全体会议上进行;有的乡镇提名酝酿候选人的时间不足2个工作日等。导致这些问题出现的原因是:一是仿照乡镇党委召开“党代会”的日程安排形式(乡镇党委通常把表决大会选举办法草案与选举党委委员安排在同一次全体会议上进行);二是对法律法规规定的程序要求不熟悉、一知半解,没有准确把握人民代表大会会议各项议程的法定时间;三是怕麻烦、图省事,只注重结果,不注重过程,没有从思想上认识到人民群众实现当家作主的方式主要是靠通过必要的法定程序来给予保障。因此,按照法律法规规定,乡镇人民代表大会会议有选举任务时,正确的操作程序是:一是由大会主席团把经代表团酝酿讨论后大会选举办法草案提交大会全体会议表决通过;二是主席团召开会议听取乡党委关于各项职务候选人的推荐,并以主席团的名誉提交各代表团酝酿讨论和安排提名推荐候选人;三是主席团召开会议确定正式各项职务候选人提请各代表团酝酿后提交大会进行选举。这整个过程,必须把握法定酝酿候选人不得少于2个工作日的规定。
  五、解决问题的建议 
  一是县级人大常委会要切实加强督促指导,按照法律法规的规定,结合乡镇的实际,制定统一的规范的乡镇人民代表大会会议日程范文。每年召开乡镇人民代表大会会议特别是召开新一届人民代表大会第一次会议前,县级人大常委会要及时制定乡镇人民代表大会会议日程范文,下发给乡镇人大主席团。乡镇人大主席团再根据县级人大的要求和自身的实际,拟定好本乡镇人民代表大会会议日程,报送县级人大审核后才能组织实施。通过这种上下联动,才能保障乡镇人民代表大会会议程序合法和彰显乡镇人民代表大会会议的权威。
  二是加强乡镇人大主席团的组织建设。乡镇人大主席团成员大多由乡镇党委委员担任,其在届中工作调动频繁,容易造成主席团成员达不到法定人数,影响乡镇人大主席团会议的举行。县级人大每年要对乡镇人大主席团成员进行调查统计,对乡镇人大主席团成员出现空缺的,要督促乡镇人大主席团进行补选,保证乡主席团成员职数完整。乡镇人大主席团要主动向上级人大和乡镇党委请示报告,及早作准备,认真做好补选工作。
  三是上届主席团成员未达到法定人数无法组织召开新一届人民代表大会第一次会议第一次全体会议时,应由县级人大常委会作出决定,成立乡镇人民代表大会筹备委员会行使主席团的职责,组织召开新一届人民代表大会第一次会议的第一次全体会议选举产生新一届人民代表大会主席团成员,这样才能彰显法律法规的严肃性和人民代表大会制度的绝对权威性。
 
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