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林权改制
任重道远

发布日期:2009-11-25
  
      2008年6月中共中央、国务院以正式文件的形式提出了关于全面推进集体林权制度改革的意见。明确了集体林权制度改革的指导思想、基本原则和目标任务及相关的政策措施。中央提出,用5年左右时间,基本完成集体林权制度的改革任务。旨在突出林业作为生态文明建设的主体地位,落实农民作为集体林业发展的主体作用。对于集体林权进一步明晰产权,完成勘界发证,进一步放活经营权,落实农民对自己所营造林木的处置权,保障收益权,明确责任,规范流转,以进一步提高林业的生态效益,增强经济效益,发挥社会效益。云南省委、省政府率先对集体林权制度改革作出安排部署。不仅发了文件,明确了林权制度改革的指导思想、目标任务、相关政策、方法步骤,而且在试点的基础上,在全省铺开进行,目前已进入初验阶段。但是,集体林权制度改革、政策性、法律性强,类型复杂,工作量大,涉及面广。从目前几个县的调研情况看,林权制度改革,绝非一蹴而就,特别是配套改革,推进林业产业化,强化林业管理更是任重而道远。
      集体林权制度改革从性质上讲,是农村家庭联产承包经营责任制在林业产业上的延伸,是农村改革的重要组成部分。从工作上讲是在八十年代初林业“三定”及之后的“四荒”出让的基础上进行林权制度改革,故决定了改革的艰巨性和复杂性。
八十年代初,随着农村土地联产承包制的改革,林业改革的问题已顺理成章地提了出来。当时的林权制度改革叫做林业“三定”,即:稳定山林权、划定自留山、建立林业生产责任制。由于诸多原因,使当时的林业“三定”工作十分粗放,不仅留下不少遗留问题,而且造成十分严重的毁林状况。从认识方面看:当时的领导普遍忽视了林业与其它种植业的最大区别就在于生产周期性长,以生态效益为主,忽视了林权经过土改、合作化、公社化“三包四固定”等历史沿革,权属争议纠纷突出,调处难度大的现状;从农民的角度讲,长期受“左”的影响,对党的林业改革半信半疑,加之当时所提口号“山上管死、山下放活”,与实际差距甚远。故许多地方,自留山划到哪里林毁到哪里;涉及林权纠纷更是一晃而过,没有认真解决;在发证工作上,十分粗放,许多地方没有平面布置图,权属未调处。为了完成任务便急于下发林权证,故重发,单方发放,证地不符等状况十分普遍。
之后的几十年间,林权改革一直未中断,主要形式是“四荒”出让,承包经营、购买林地荒山造林等。但许多地方合同不规范,四至未界定,权属不清楚,流转不规范等状况普遍存在。
      上述这些矛盾和问题都必须在集体林权制度改革中一桩桩、一件件搞清楚,真正达到明晰产权、界定四至,确权发证的要求,绝非一朝一夕之举。加之林权制度改革的种类多、纠纷多、工作量大,更加大了林权制度改革的难度。从几个县调查的情况看有的有三种类型,有的四种类型,个别的县乡甚至多达五、六种类型。其主要包括,可以到户的宜林荒山,可以到户的集体商品林,可以到户的集体公益林,不可以划到户仍应由集体管理的集体公益林,不可到户仍应由林场管理的商品林,还有目前仍由林场管理采伐更新后方可到户的,以联营形式经营管理的集体商品林,更有个体商品林与集体、国营商品林的交叉,集体林地与国有林地交叉,个别县如师宗还存在个人和集体长期经营国有权属的林地等。这一切都必须分门别类,明晰产权,勘定四至界限,确定了权属,方能发给林权证。实际情况更需要分类指导,更需要把工作做细、做规范。更不要说推进林业产业化,改造中低产林,适应林权变化之后的林地管理更是长期的任务,不可能在短期内完成。所以说集体林权制度改革,任重而道远。
依据中央、省、市委关于集体林权制度改革的部署和要求,结合曲靖各县集体林权制度改革的现状,在下一阶段集体林权制度改革中应注意解决、处理和落实好以下几个方面的问题:
      一、进一步认识集体林权制度改革的长期性、复杂性、艰巨性。克服在集体林权制度改革问题上存在的短期行为,形式主义、官僚主义。通过反复学习中央、省委文件,深入实际,调查研究,把集体林权制度改革的工作,特别是有关配套改革的工作做好、做细、做深、做实。
      二、加强山林权属纠纷的调处,确保集体林权制度改革的质量。山林权属纠纷调处力度不够,是当前林改工作中最薄弱的环节。又是林权证发放率低的主要制约因素。因此,市县乡三级都应加强山林权属纠纷调处力度,实行分级负责、落实到人。市主要负责县际以上纠纷的调处,县主要负责乡际纠纷的调处,并重点帮助村级纠纷的调处,村组户纠纷主要由乡村两级完成。坚持权属不清不发证,纠纷调处不完不验收。当前主要要解决有人办事、有钱办事、有条件办事的问题。同时要在配套改革中着手研究建立山林权属纠纷调处和合同纠纷仲裁的长效机制。
      三、增加林改投入,应用现代化手段建立林改资料档案管理体系。由于林改的复杂性,导致林改资料量大、内容多。包括合同、纠纷调处协议、平面图等。必须增加投入,建立林改资料档案的现代化管理体系,以防止以往工作资料不全、处理纠纷、仲裁合同无据可查的现象发生。
四、在林改第一阶段的任务基本完成后应下功夫研究配套改革,使林改有头有尾善始善终,以确保林改取得实质性效果。林改的第一阶段,基本完成了集体林权制度改革的勘界、确权、发证。其初步的效果是调动了林农植树造林的积极性,但用林改的最终目标来检查是远远不够的,还必须辅之以实实在在的配套改革。其主要内容应该包括:
      一是放活并规范林木经营。放活商品林经营当前主要应研究的问题是严格实行林木分类经营,放开、放活商品林,管严管死公益林。对于商品林限额采伐是必要的,但对于采伐计划应针对林木的蓄积量、生长量、可采伐量制定,并向速生林区倾斜,克服目前平均分配计划,有的县用不完,有的县不够用的状况。这种状况客观上制约了速生林木的更新换代,应以县为单位,自下而上,再自上而下编制计划,最后过渡到取消计划,放活商品林经营。与之相适应、相配套的就是规范林木经营,从市场上堵住乱砍滥代、偷砍盗伐。有效的途径就是林木经营市场相对集中,并严格必要的证件管理。以往林木经营上,主观愿望是“山上管死、山下放活”,但客观效果是“一管就死,一放就乱”的经验和教训都是十分深刻的。
      二是规范林地使用权和活立木的有序流转。土地承包到户后,土地流转一直没有中断,只不过是隐形与公开,规范与无序流转而已。后来有了《土地承包法》,对土地使用权的流转作了相应的规定,但土地流转的无序性仍然存在。林权制度改革后,林地使用权,活立木所有权的流转成为一种必然。应依据土地承包法,结合林业特点制定林地使用权,活林木所有权的规范流转办法,将流转的内容、必要的程序、监督仲裁机制、法制责任均作出明确规定。目前市政府出台的办法,套用了国家、省的有关规定,总的感觉太粗,可操作性不强,应在林改配套改革中结合林改出现的新情况、新问题加以细化。特别是村委会、村民小组在流转中的作用和林业部门的监督责任应该具体化。
      三是把管理问题作为林改配套改革的重要内容认真加以研究,制定相应的制度,形成相应的机制,并付诸实施。集体林权制度改革后,管理的对象发生了极大变化。由相对集中变为较为分散,林业的法人成倍增加。因此,管理的机制、方式应相应变化,以适应林改后的状况。管理改革的重点是林政管理、森林消防管理、森林病虫害管理、任意毁林开荒、任意砍伐的法律管理等。防止出现管理工作上“老办法不行、新办法不成”的“断档状况”。在管理上大量的是需要建立行之有效的规章制度、乡规民约,大量的是建立管理协会,实现林农对林地、林木的自主管理。此次调查中发现罗平有的地方以制定乡规民约,建立协会的形式强化林地林木管理,效果较好,应加以总结推广。各级林业部门从林改到管理等都有一个转变职能,与林改后的林业管理相适应的问题。对于国营林场,不适宜于划到户的集体林场,包括联营林场、公益林、水源村、风景林的管理也不容忽视。重点是稳定队伍,强化管理。对于许多林场,公益林林地,管理制度不健全,管理人员待遇低,养老等社会保障制度未落实等问题,应纳入林改的配套改革逐一加以解决。
      四是建立固定的林地、林木纠纷调处机构和合同仲裁机构,形成调处纠纷、合同仲裁、规范流转的长效机制。
      五是建立公共财政扶持林业的投资机制和信贷投入机制。使林改后的林业发展具有实实在在的财政信贷投入体系作支撑。
      六是研究和制定与林改相适应的政策支撑体系,并相应的稳定。与林改后的状况及林业生长周期长、投入回收慢,以生态效益为主的特点相适应。
      总之,林改第一阶段即确权、定界、发证的工作已基本完成,但配套改革的任务仍然十分艰巨,许多方面不可能在短时间内解决,应引起足够的重视,否则林改的目标任务就难以实现,“夹生饭”的状况就难以避免。
      五、结合各地实际,制定林业产业化规划,并逐步付诸实施。林改的重要目的就是林业生态增效、林农增收,而推进林业产业化则是实现林农增收的根本途径。林改之后,在指导林业生产过程中,包括中低林的改造,都必须以林业产业化总揽林业生产全局,方能有效保护林改调动起来的林农的积极性,确保林业在保证生态、社会效益有效发挥的同时,尽可能提高林业的经济效益。推进林业产业化的关键是制定产业规划阶段,必须坚持实事求是、因地制宜、适地适树,能用材林则用材林,能经济林则经济林。一是形成规划必须按规划实施,防止以往林业生产中、规划的随意性,实施过程中的“一刀切”、瞎指挥、长官意志的倾向发生,否则,不仅会影响林业产业化的实际效果,而且必然挫伤林农的生产积极性。另外就是林业产业化推进过程中与之相适应的财政、信贷扶持、科研服务和林产品信息化服务都应强化。从当前曲靖林业生产的现状看,引进、扶持和培育林业龙头企业,重点是林产品初加工、精加工龙头企业,是推进林业产业化带根本性的环节。
      六、适应林改需要,转变政府职能,为巩固林改成果,最大限度的发挥林业的“三个效益”,提供体制保证。现阶段政府管理林业的职能,源于计划经济体制,虽几经沿革,但变化不大,为适应林改后的状况,政府管理林业的职能必须转变,林业管理的体制必须改革。有些职能必须弱化和淡化。诸如审批等职能。有些职能必须强化,诸如:管理的职能、服务的职能、纠纷调处、合同仲裁的职能、监督的职能都必须强化。其中改善执法环境,提高执法手段更是首当其冲。林业公安虽然机构升了格,拥有了批捕、侦察权,但警力不足,执法手段落后,与林业执法的需要极不适应,应引起高度重视,逐步加以改变。
      总之,集体林权制度改革任重而道远。必须有高度统一的认识,求真务实的作风,艰苦过细的工作,适应现状的机制、体制,必要的财政投入、严格的管理,配套可行的政策作保证,方能确保林改任务的完成、林改目标的最终实现。