一、新时期乡镇人大工作存在的主要问题及原因分析

    乡镇人大尽管走过了20多年的历程，但由于在机构设置、编制、职能等诸多方面还存在一些问题，使乡镇人大的权力运行，特别是闭会期间职能发挥受到制约，影响了乡镇人大作用的发挥。主要表现在：

    （一）乡镇人大主席团的履职法律制度不完备。有种观点认为，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构只规定到县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构。尤其是出台的《监督法》里面，基本找不到乡镇人大履职的法律依据。

    （二）对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区。乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，这是影响乡镇人大履行职权的一个重要原因。从法律上讲，乡镇人大是农村基层国家权力机关，本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。事实上，在乡镇权力分配中，党委是乡镇工作的领导核心，也是乡镇政治、经济、社会事务管理工作的决策中心。乡镇政府负责本区域内的政治、经济、文化及其他各项社会事务的具体实施，乡镇重大问题的决策多是由乡镇党委会议或党政联席会议作出，乡镇人大通常只是宣布先于人大会议召开的党委会或党政联席会议中已经产生的决策，使乡镇人大很难监督政府的决策行为。

    （三）乡镇人大履行监督权的状况与法律赋予的职权要求尚有差距。首先，代表正常活动难以开展。乡镇人大一年一度的人代会比较正常，在人代会上，代表们能就政府工作报告对政府的工作提出批评和建议，促进政府改进工作。但会后代表各奔东西，大部分时间和精力用来做其他具体工作，实施人大监督就无从谈起。其次，由于监督缺乏一系列制度保障，使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、乡镇政府的领导，忽视人大的监督。再次，因为乡镇党委、政府的负责人员是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，即使监督也显得无力，有的甚至变成了形式。

    （四）乡镇人大代表的素质还不够高。目前乡镇人大代表中，有的代表素质不高，政治责任感不强，认识不到人大代表所肩负的使命，有的仅将人大代表看做“荣誉称号”，缺乏代表意识。有的代表文化程度较低，缺乏最基本的书写及口头表达能力，很难胜任代表工作。由于代表自身素质的局限，在一定程度上限制了乡镇人大职权的正确行使。

     （五）乡镇人大履行职权的保障制度不健全。一是代表的言论自由得不到保护。一些乡镇国家工作人员听不得不同意见，甚至对提出建议、批评的代表以变相的方式加以报复。二是在经济支持上缺乏保障。乡镇人大代表开展工作所需文件费、资料费、伙食补助费都无固定经费来源，要通过乡镇长审查批准才能报帐。三是乡镇人大主席团结构不合理，乡镇人大主席团成员呈党政化趋势，人大工作的力量不足。加之，乡镇人大办公室未真正建立起来，闭会期间，实际上只剩人大主席一人“唱戏”。

    二、新时期加强乡镇人大工作的思考与探索

    （一）从法律上理顺乡镇人大体制，是做好乡镇人大工作的根本前提。地方组织法第15条规定，把乡镇人大主席团的产生以及它的作用规定得十分明确。它产生于每年每次代表大会举行的时候，主要作用就是负责主持本次会议和召集下次会议，会议结束即完成使命，其职能并不能延伸到闭会以后，闭会后的工作则落到了乡镇人大主席、副主席身上。因此，应从立法上考虑设立乡镇人大闭会期间的常设权力机构，对乡镇人大常设机构的编制、成员产生、任职时间、人员组成、会议时间安排、职责权限等都作出明确规定，使之有效的解决以上存在的矛盾和问题。

    （二）处理好“三个关系”是做好乡镇人大工作的先决条件。一要处理好与党委的关系，做到与党委合拍。要坚持和依靠党的领导，主动争取党委的领导。工作上，按时完成党委交给的各项任务；行动上，与党委同步、目标同向，善于把党委的主张通过法律程序变为全乡镇人民的实际行动。二要处理好与政府的关系，做到与政府合力。乡镇人大一方面要敢于监督，督促乡镇政府成员学法、守法、执法，支持和监督政府依法行政；另一方面，又要善于监督，把对政府监督的立足点放在对政府工作的支持、促进上，找准监督与支持的结合点，真心诚意帮助政府解决工作中的问题。三要处理好与人大代表的关系，做到与代表合心。密切与代表的联系，生活上时刻关心代表的冷暖，工作上时刻听取代表的意见、建议，及时组织代表开展视察、调查等活动，充分发挥代表的桥梁和纽带作用，解决好代表履职过程中出现的困难，为代表履职创造条件。

    （三）创新机制是做好乡镇人大工作的力量源泉。一要激活用人机制。把那些德才兼备、热爱人大工作的同志选拔到乡镇人大主席岗位，对乡镇人大主席届中既要相对稳定，又要合理流动，保证人大主席工作岗位进出口通道畅通，使之工作有劲头，前途有奔头。二要建立激励约束机制。把乡镇人大工作纳入党委考核内容，年底与党委、政府领导同考评、同奖惩。对成绩显著、贡献突出的乡镇人大主席与乡镇优秀党政领导同等对待，在职务晋升、工作调动等方面优先考虑，充分激发乡镇人大主席的工作热情。三要创新工作机制。首先要摆正位置，乡镇人大主席要把工作的着力点放在人大工作上，把主要精力用在监督工作上。其次要辩证地看待和处理人大工作与中心工作的关系，要善于发挥人大自身优势，运用法定的各种手段，督促各级干部和部门依法办事、公正办事、为民办事，从而推动党委中心工作的开展。四要创新监督机制。要规范监督程序和行为，通过召开主席团会议，组织视察、调查、执法检查等形式，对政府工作进行有效的监督，做到既不失职，又不越权、越位。

    （四）全面提高代表素质，是做好乡镇人大工作的关键所在。定期开展对乡镇人大代表的培训，组织他们学习法律法规和人大知识，提高代表综合素质和执行代表职务的能力，加强同代表的联系，建立乡镇人大主席团成员走访代表制度，及时向代表提供信息，发送资料，督促政府有关单位认真办理代表建议、批评和意见，帮助解决代表具体困难，为代表履职创造条件。

    （五）激发乡镇人大工作者工作热情，是做好乡镇人大工作的组织保证。要力争做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持三个大体一样：在年龄安排上大体一样，注意选调和提拔年富力强，知识丰富，具有开拓精神的干部从事乡镇人大工作。在提拔交流使用上大体一样，对乡镇人大工作实绩突出的主席、副主席，可以提拔交流到党委、政府部门任职，以增强乡镇人大工作的活力。在待遇和办公条件上大体一样。政治经济待遇按乡镇同级党政领导落实，保障乡镇人大工作的办公经费，代表活动经费，改善人大的条件。

    （六）上级人大的监督指导，是加强乡镇人大工作的动力支撑。一方面上级人大的重视和支持，能使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化，使乡镇人大在开展工作时，能放开手脚。另一方面，可以帮助解决一些实际问题，如乡镇人大干部的编制、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题，县级以上人大可向同级党委、政府提出建议，督促加以明确、落实。这样，可使乡镇人大工作的同志不低人一等，安心于乡镇人大工作。