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地方人大常委会行使重大事项决定权的实践与思考

发布日期:2010-11-29    作者:李晓富 彭永兵
  

     宪法和地方组织法明确规定了地方人大常委会具有决定决议权、监督权、人事任免权等权利。依法行使重大事项决定权是地方人大常委会依法履职,服务经济科学发展,推动社会和谐进步的重要职权。富源县人大常委会围绕县委的中心工作、政府的重点工作和人民群众普遍关心关注的热点难点问题,积极探索、科学界定,认真实践重大事项决定权。 

     一、重大事项决定权的实践

    宪法明确规定了县级以上地方各级人民代表大会常务委员会具有讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项的职权,但实际工作中存在形式较多,决定具体事项不明确的困惑。为使宪法和组织法关于讨论决定重大事项的规定进一步具体化,便于依法行使重大事项决定权时容易操作,富源县人大常委会深入调研,形成了《富源县人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》(草案),经过广泛征求意见,反复修改完善后在2008514日富源县第十五届人大常委会第二次会议上全票获得通过。

    (一)科学界定重大事项

    重大事项的内容有不确定因素,它因时间、空间的异同而变化。因此,确定重大事项,不仅要看事项本身的重要程度,还要考虑时间、空间等因素。富源县人大常委会严格遵循合法性、全局性、长远性、可行性和群众性原则,针对重大事项范围界限含糊不清的状况,深入调研,广泛征求“一府两院”及其相关部门意见,结合富源实际,确定带有全局性、长远性、根本性的应当由县人大常委会讨论决定的重大事项为12项。同时,在由县人大常委会讨论决定和应当报经县人大常委会审议后决定或上报的重大事项中,结合富源的经济社会发展实际,明确界定了未列入批准的财政预算、而又必须由县财政投入1000万元以上和县人民政府举债500万元以上重大项目建设资金以及其它需要县人大常委会作出决定的项目建设资金,政府主导型5000万元以上和市场主导型1亿元以上的重大项目建设等,界定为重大事项范围。从而以规范性文件明确界定了重大事项的内容。

    (二)决定重大事项的程序和方法

    规定明确,凡是县委建议并需由县人大常委会讨论决定的事项、“一府两院”报请县人大常委会讨论决定的事项、县人大常委会组成人员三人以上联名的议案都属重大事项决定范畴;县人大常委会主任会议研究认为需要提请县人大常委会讨论决定的其他事项,由县是人大常委会主任会议确定。提请县人大常委会讨论决定的重大事项,以议案或报告的形式提出,包括重大事项的基本情况、分析材料,重大事项的决策方案及说明;有关法律、法规、规章、政策依据;在实施与办理过程中遇到的问题以及采取相应措施的意见。县人大常委会会议审议重大事项时,提出该重大事项议案、报告的机关负责人或常委会组成人员应当到会作出说明,并回答县人大常委会组成人员的询问。

    (三)行使重大事项决定权

    行使重大事项决定权有利于促进和实现地方重大国家事务和社会事务决策的民主化、科学化,避免重大事项决策的失误,还可以保证决策的相对稳定性和连续性。实际工作中,人大常委会按照讨论决定重大事项的规定积极行使职权,除正常地审查和批准县域内的国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况的报告;决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;决定县城总体规划修改方案;决定授予地方和个人的荣誉称号等,在具体工作中实践和运用《富源县人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》(试行)。

    二、制约人大常委会行使重大事项决定权的问题

    从近年来人大常委会行使重大事项决定权的具体实践看,虽然作了一些探索,取得了一些成绩,但很多方面还存在不容忽视的问题。

    (一)对人大认识有差距

    由于“一府两院”对人大及其常委会行使决定权的认识差距,认为大事只有党委决定、政府执行,人大及其常委会只是居于监督地位;社会公众对人大的性质、地位、作用也基本停留在监督“一府两院”开展工作上,对人大权力机关的性质和地位认识不足,弱化、淡化了人大权力机关的主要职能。

    (二)对体制把握不准

    党委决策权、人大决定权、政府执行权的关系在“一府两院”,尤其是政府工作部门还没有形成广泛共识,习惯于党委决定,政府执行,或者党委政府共同决定重大问题的权力运行模式。一些应提交人大决定的重大事项,在实际工作中由党委、政府决定就实施的情况多,形成行政审批权代替人大决定权的情况;另一种情形是党委常委会或党政联席会对重大事项研究确定后,再由政府以议案提请人大及其常委会决定,使人大的“决定权”客观上变成了“执行权”,弱化了人大常委会依法行使重大事项决定的职权。

    (三)对人大及其常委会决定的执行不力

    实际工作中,各部门习惯于执行党委或政府的文件,认为人大及其常委会的决定既不是党的文件,又不是行政命令,对人大常委会决定的重大事项在执行过程中缺乏应有的工作措施和力度,执行过程中没有刚性措施保障,常常出现决而无行、行而无力的状况。

    三、存在问题的成因

    影响地方人大及其常委会行使重大事项决定的因素是多方面的,从当前民主政治建设和工作实践的角度分析,主要有几个方面的成因。

    (一)认识不到位

    主要反映在一些党政领导干部的民主意识不强,对人大及其常委会依法行使重大事项决定权的重要性认识不足,忽视了人大及其常委会决定重大事项的法定职权。

    (二)体制不顺畅

    党委决策权、人大决定权、政府执行权的权力运行机制尚需进一步明确,对本行政区域内应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项没有形成人大决定后政府方可执行的规范制度,使人大及其常委会依法行使决定权被弱化、虚化。

    (三)制度不完备

    重大事项受时间、空间影响较大,尤其是在当前深化改革、加快发展的过程中,新情况、新问题层出不穷,很难把握重大事项的界限。因此,如何在法律上和实践中准确界定、动态把握重大事项的范围,并以制度形式加以规范等方面的问题依然是制约人大及其常委会有效行使重大事项决定权的重要因素。

    (四)能力不适应

    主要是人大常委会组成人员的年龄结构、知识结构与形势发展不能完全适应,专业人员少,工作力量薄弱,人大了解民意、集中民智的渠道还不够宽,缺乏专家咨询和科学论证,在一定程度上影响了重大事项决定权的有效行使。

    四、有效行使重大事项决定权的对策

    针对以上问题和成因,地方人大及其常委会要切实有效地行使重大事项决定权,应着力抓好五个方面的工作。

    (一)提高认识,主动行使重大事项决定权

    地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项,不仅是宪法、法律规定的重要职权,人民代表大会制度的重要内容,人民当家作主和依法管理国家事务的具体体现,也是将党的主张转化为国家意志的重要方式,是实现决策民主化、科学化、制度化的必然要求。地方人大及其常委会讨论决定重大事项,有利于广泛集中民智,充分反映民意,最大限度地反映人民群众的根本利益,避免可能出现的片面性和重大失误。所以,必须从坚持和完善人民代表大会制度、贯彻和落实科学发展观的高度,进一步认识依法行使重大事项决定权的重大意义,党委、“一府两院”要充分尊重人大及其常委会的重大事项决定权,人大及其常委会要主动行使重大事项决定权。

    (二)理顺关系,规范行使重大事项决定权

    保证人大及其常委会切实有效地行使重大事项决定权能有效地保障和实现重大事项决策的民主化、科学化,促进“一府两院”更好地接受人大及其常委会的监督,使其依法行政,公正司法。一是正确处理好与党委的关系。党委与人大是领导与被领导的关系,正确处理两者的关系,有利于把党的主张和人民的意志有机统一起来,更好地实现党的领导。因此,人大及其常委会在做出重大事项的决定前要向党委汇报,取得同级党委原则同意后,按程序行使职权。同时,宪法规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,人大及其常委会做出的决定,各级党组织和全体党员要带头模范执行,并动员广大人民群众自觉遵守。二是正确处理好与“一府两院”的关系。人大及其常委会与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。国家行政机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。地方各级人大是地方各级国家权力机关,人大常委会是权力机关的常设机关,同样具有权力机关的性质。人大及其常委会依法行使对本行政区域内重大事项的决定权、监督权和选举任免权,“一府两院”必须遵守和执行。要正确认识两者是具有不同性质、不同内涵与外延、不同地位与作用、不同行使主体的不同层次的职权。不断增强法制观念,依法办事、依法行政,对同一事项,如果人大已作出决定,“一府两院”就必须不折不扣地执行,不得再作出与人大决定内容相违背或抵触的决定。

    (三)规范操作,大力宣传重大事项决定职权

    人大及其常委会行使决定权一般要经过议案的提出、调查论证、审议和表决、公布等程序。提出议案应避免临时动议,审查必须严肃认真,审议和表决要充分发扬民主,严格执行民主集中制原则,作出的决定要及时向社会公布,以便遵守和执行。同时,要大力宣传人民代表大会制度,让人民当家作主的思想深入人心;要充分发挥和利用各种新闻媒体,广泛宣传人大的地位、性质和作用;要组织各种形式的学习活动,提高党政领导干部对人大制度的认知水平,使全社会充分认识人大的性质、作用、地位,为人大及其常委会行使重大事项决定权营造良好的舆论环境。

    (四)把握环节,确保重大事项决定有效执行

    人大及其常委会讨论决定重大事项要围绕党委中心工作、政府重点工作、群众关心关注的急难热点问题,使之符合科学发展要求,体现人民群众的意愿,推动和促进经济科学发展、社会和谐进步。一是深入调查。要围绕民主政治建设中的重大问题,把握经济社会发展中的新情况、新问题和人民群众关注的热点问题,有计划、有重点、有深度地开展调查研究。充分把握客观规律和社会发展趋势,突出地方特色和时代特征,做到因地制宜,实事求是。只有调查的情况客观具体,提出的问题才真实可信,解决问题的办法才有针对性和可行性,发言和审议才有质量和力度,做出的决定才符合群众的意愿,才便于“一府两院”贯彻执行,推进工作。二是充分审议。在常委会会议审议过程中,要始终坚持集体行使职权的原则,动员常委会组成人员充分发表意见,对常委会组成人员提出的问题,由政府及其相关部门当面做出解答,形成统一意见后,再对决定草案进行表决,使做出的决定更具科学性和可操作性。三是跟踪督办。地方人大及其常委会做出的决定能否有效执行,关系到人大常委会行使决定权的实效。因此,重大事项决定后,人大常委会就要跟踪督办,要及时向社会公布重大事项决定,让社会知晓决定的背景、内容、所要解决的主要问题等,动员社会群众参与监督“一府两院”对决定的执行工作;要建立健全重大事项决定的督办机制,把决定权与监督权结合起来,通过加强跟踪监督,跟踪问效,及时发现问题,提出解决问题的意见和建议,从而保证重大事项决定有效执行。

    (五)强化监督,保证重大事项决定权落到实处

    人大及其常委会就重大事项作出决定后,并不标志着已完成了重大事项决定职权的行使程序,关键是要保证决定的重大事项得到落实。“一府两院”要建立完善重大事项决定的办理落实制度,增强依法行政、依法办事的意识,明确责任、强化措施、认真办理,并主动向人大常委会报告办理情况。人大常委会要建立规范的督办制度,通过组织代表对“一府两院”的办理情况进行视察、调查,加强对决定的重大事项的办理落实工作进行跟踪监督。对执行不力或拒不执行人大决定的,视情况采取责令限期改正、通报批评、询问、质询,甚至罢免等刚性措施予以纠正和处理,维护地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性,使人大及其常委会依法决定的重大事项得到有效办理,真正把宪法和法律赋予的职权运用好、落实好。