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人大对财政预算审查监督工作的现状分析与思考

发布日期:2013-05-31    作者:太树海
随着民主法治建设进程的加快,经济社会的发展和财政收入的快速增长、支出规模的不断扩大,人大对财政预算的审查、监督,各方面对财政资金管理及使用效率的问题、公开透明的问题等越来越引起人们的普遍、广泛关注,加强人大对财政预算的执行及财政资金使用的监督呼声日益高涨,作为公众或纳税人代表的人民代表大会及常委会,对财政资金的监督工作显得更为重要,也成为公众或纳税人在监督领域期望值最高的对象。在每年各级召开的人代会上,这些情况和期望更为突出,关注度更高,得到了充分的反映和体现。
  在人大财经工作实践中,对财政预算的审查和执行的监督,我们经历和走过了不平凡的历程,在监督方式、方法和手段等方面,制定了相应的条例和规定,健全、规范和完善了相应的制度,也进行了许多创新,作出了大量有益而有成效的探索和尝试,规范了预算审查监督行为,预算审查监督逐步向制度化和法制化的方向发展,并取得了一定的成效,对加强预算监督、规范财政资金管理、提高资金使用效率发挥了重要作用,为促进财政预算的科学化和精细化管理,推进民主法治建设作出了积极的努力。
  同时,由于经济发展水平、体制机制和各方面认识等主客观方面的原因、现实的工作实际与发展的需要和人们的愿望不适应的问题等,使人大对预算的监督、预算工作本身与社会各方面的期望还存在许多差距和不足,有待于在今后的工作中不断地探索、实践和完善,积极推进人大财经工作的有效开展。
  一、目前预算审查和预算监督工作存在的问题和不足
  (一)在预算编制方面
  经过多年的经验积累和预算制度改革的不断深入、完善,预算编制工作逐步制度化、程序化、规范化。按照“零基预算、综合预算”的要求,推行和实施政府收支分类改革、深化部门预算改革等工作取得了一定成效,预算的编制进一步科学和 规范,在细编、早编、全编等方面下了很多功夫,预算工作的质量和水平有了很大的提高。但在现实工作中,仍存在许多差距:一是存在财政预算透明度低、信息公开不全面、不具体、不及时,这既有技术层面的原因、又有制度层面的原因;二是市、县及以下由于经济发展水平低、区域经济发展不平衡、现行的分税制财政管理体制、收入与支出的突出矛盾、财权与事权的不统一等多方面的原因,现在编制的预算特别是财政困难的地方编制的预算是低水平的、低层次的预算,不完整、不全面的预算,既有相当部分资金游离于预算之外,也有相当大的资金缺口;三是按照预算法,地方政府不能编赤字预算,地方人大不得通过赤字预算,应做到收支平衡,为了满足平衡预算,造成人为数字上的简单平衡,人大审批的预算草案表面上是收支平衡的,但实际上这一预算留下了不少缺口。政府在没有预算的情况下先发生了支出,再对预算进行调整,或者先把支出放在盘子外,留待收入增长返还再进行消化处理,预算编制虚拟化,预算收入与支出的需要差距较大,其收入根本满足不了正常的支出等需要,更谈不上有财力用于建设和发展了,因而,其平衡也是低水平的平衡、低层次的平衡、人为的平衡;四是预算编制的法制化和透明化程度较低,不够细化、不够透明,五个层次的预算科目,只编到类,未到款,更未到项、到目、到节,精细化、科学化程度不够,基本上是一个综合性的收支平衡表,造成内行说不清、外行看不懂、无法看的懂、看不明白的现状。
  (二)在预算审查批准方面
  人大在预算审查批准工作中,通过多年的实践和探索、努力,有了加强,不断完善了制度、规范了程序、细化了内容、取得了一些实效。但在具体工作中,按照有关法律规定的职能职责和社会各方面的期望,人大在预算审查批准方面还存在很大差距:一是财政预算草案报告不在人代会上报告,变为书面印发会议,由于会议报告和内容较多、时间短,弱化了代表对预算报告草案的关注,大多数代表根本没有去翻看一下,存在履职不到位、缺位的情况,只做了一些程序性的工作,人大预算审批形同虚设,预算审查逐步边缘化了;二是按照有关法规对预算进行审查批准,基本上只在报告、数字层面上来讨论、审查,履行了一部分法定的程序和职责。对实质性的预算支出及项目没有更多的涉足、深入,对预算安排支出的项目的科学性、必要性、合理性审查的少,也基本上没有作一定程度的了解;三是现行预算法及相关法规对审批预算草案的程序没有明确规定,使预算草案的审议批准流于形式。也没有对财政信息的公开作出明确的规定,公众的社会监督无从谈起,人大的审批和监督能力受到极大制约;四是每年的预算提交人大只是履行程序和手续,基本上没有大修改、调整就批准通过了;五是在人代会上采用举手表决方式进行,代表不能真实地表达和反映个人的意愿,也不存在通不过的情况,并且是百分之百同意,批准的预算、形成的决议也随之弱化,没有全面反映代表的意见,严肃性和约束力不强。有的专家说这样的审查批准形式是一种倒退,完全是走过程,按现在的有关要求应是票决或电子表决。其原因有预算管理体制和工作方面的不足、也有代表在知识结构方面的原因等;六是提交各级人大审议的预算草案专业性过强,相关的预算资料过于庞杂,专业的表述、复杂的图表、纷繁的数据,不利于代表深入比较分析;七是负责审议预算的各级人大代表职业有别、专长各异,绝大多数不具备预算专业知识,大多从事的是非经济性工作,很难在短时间内看懂预算报告并对其进行审查,影响了审议监督的效果。同时各级人民代表大会每年内容多、会期短,预算报告的审议往往又与政府工作报告的审议同时进行,代表们的注意力、关注点往往更多集中于政府工作报告上,也容易使审议因时间仓促而流于形式,这些“看不完”、“读不透”、“弄不懂”、“说不清”的报告草案,让有些代表把预算审议比喻为“看着目录审著作”。
  (三)在预算执行方面
  政府及有关部门、预算单位的预算法律意识逐步增强,正常的工资支出、运转经费、大额资金的支出等基本做到按照批准的预算来执行。但具体执行中仍存在许多问题:一是财政预算支出随意化,科目之间的资金划转调剂使用,是普遍的、经常的、大量的,人大预算约束形同虚设,按预算法规定,“经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变”,必须坚持先有预算后有支出,实际工作中,存在执行的随意性,预算的约束力不强,法律性、权威性和严肃性没有得到体现;二是收入存在时间、月份上的不平衡,导致了预算支出执行上的不均衡性,存在支出项目资金的未按时拨付和年底突击花钱的情况;三是上级对下级的转移支付不规范、不科学、不透明,资金下达拨付不够及时、支出进度不够均衡;四是没有严格执行“先有预算、后有支出”的规定,超收收入在预算调整方案未经批准就已安排支出等情况;五是现行对决算的审查批准流于形式,没有真正起到决算应有的作用。决算与预算差距较大,预算执行中改变预算资金用途、挤占和挪用专项资金,部门预算不够到位、不够细化、不够透明,资金使用过程的监督是缺位的,一些部门的预算数与实际执行数差距较大,年终节余较多,带来了一系列问题。
  (四)在预算监督方面
  各级人大不断加强了对预算执行情况的监督、检查,严格预算约束,保证了批准预算的较好执行。但监督不力、不到位、监督虚置的情况普遍存在:一是由于人大机构设置、人员配备上的制约等各方面的原因,人大在预算监督工作中普遍存在缺位、不到位的情况,同时人大监督存在信息不对称、监督力量不足、监督方式和手段落后等问题;二是审计机关对预算执行的审计结果因管理体制的规定等原因,要先向政府报告,再由政府向人大常委会报告,这在一定程度上削弱了人大对预算执行的监督作用。因此有的专家、人大代表建议将审计机关划归人大,更有利于强化人大对预算的监督(西方大多数国家议会或国会设审计部门,专门对预算执行进行审计监督);三是预决算及调整方案草案在时间上和内容上不能按法定的要求提交人大相关委员会进行初步审查,使初步审查工作质量得不到保证,一定程度上形同虚设,无法做到真正意义上的审查;四是日常工作中,除了常委会听取上年度的决算工作情况报告、预算执行的审计工作报告、当年1—9月预算执行情况报告进行预算监督,并结合听取报告作一些调查了解外,平时基本上没有开展经常性的预算监督,整个预算执行情况只能靠听取报告来了解情况。预算调整的随意性较大,调整的程序不透明、信息不全面。
  二、今后工作的重点和努力方向
  严格执行《预算法》等相关法律法规、做好人大财政预算工作、不断加强对预算的审查和监督工作,是社会各方面的共同愿望和期盼。从人大的角度来说,是行使国家权力机关职权职责、实施和加强对政府工作监督的一项重要工作和任务。人大受人民的委托管住和管好政府如何收钱和花钱,是构成社会主义民主政治的重要环节。正因如此,今后更应强化人大对政府预算的审查和监督,使人民代表大会对预算审查更具实质性和有效性,审议过程更为严谨和透明、审查批准的结果更能体现人民的意愿,从而提升社会各界对政府预决算的了解和参与度。这是人大监督预算工作的重点和方向。
  按照有关专家的观点和建议,人大应成为经常辩论预算的场所,人大60%的时间应用于讨论和决定政府怎样收钱,特别是怎样花钱;财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间应该形成科学的博弈、制约和平衡。而进一步加强预算报告与政府工作报告的衔接,使预算报告中的资金安排能够紧扣政府工作报告中提出的任务也是值得期待的改革方向。只有审计机关独立于政府和行政机构而在人大机关设立,负责对政府预算收支及使用情况进行审计,向人大报告预算执行结果和决算审计情况,只有对预算问题抠得越来越细,才能看好政府的“钱袋子”,代表人民、为民谋利,才有利于预防腐败。也只有当人大对预算报告的审议越来越具有实质性,才会使预算真正发挥出对财政收支的刚性约束。
  在现实工作中,由于经济社会发展水平、财税体制、各方面的思想认识及《预算法》等相关法规本身存在的不足、与现时发展了的情况不相适应等等原因,需要有一个不断实践、探索的努力工作的过程。
  民主法治建设,既是目的、又是手段,也是程序和过程(通常说程序和过程合法,结果也就公正、合法),不可能一蹴而就,有一个渐进的发展历程(我们近几年的工作实践已深深体会到)。我们所做的工作、我们所做的一切,都是在不断地探索、实践、总结和经验积累,以求的不断进步、发展的目的。从这个意义上来说,我们的工作任重而道远,其任务是艰巨的。就今后的工作来说,应从以下方面作出努力。
  一是加强宣传,提高思想认识。不断强化全社会的人大意识、法律意识,增强社会各方面的对人大制度、民主法制建设和预算法律等方面的认识,深化人们对预算及其功能重要性的认识和理解,营造一个良好的环境,增强执行《预算法》及相关法律法规的自觉性。
  二是完善法律法规,建立公开监督制度。在实践总结的基础上,结合变化了的情况,从适应现实工作和长远发展的需要出发,针对存在的问题和不足,广泛征求听取意见,修改和完善与预算相关的规定和条例,制定相应的配套政策和办法,规范工作程序,以增强法律的针对性、实用性和有效性。
  三是不断探索,积极进行实践。不断创新工作方式和方法,建立人大财经监督与政府财政预算工作的联动机制,实现人大预算监督工作与政府财政部门预算执行工作联网互动,加强预算工作中的信息沟通和经常性联系。探索和建立人大对决算的全面、详细评价评估制度,了解和掌握预算执行的效果。打造阳光财政,实行阳光作业,增强预算执行的透明度,公开预算各个环节的工作情况,公开部门预算、决算情况。把预算的编制、审查批准、执行、监督等各个环节的情况向社会公开,置于人们的监督之下。
  四是依法办事,提高工作水平。工作实践中,着眼于提高预算编制的质量、提高预算审查监督的水平,科学、合理、细化、透明编制预算。加强检查和监督工作,保证预算的严格执行和财政公共服务功能的实现。依法理财,严格程序,加强管理,公开、透明支出安排,坚持先有预算、后有支出的原则,强化预算约束,维护预算的法律性和权威性。开展好财政专项资金使用的跟踪问效和绩效评价工作,保证发挥最大的效益,真正把人民的钱用于人民的需要上。