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浅析地方政府采购现状及同级人大监督

发布日期:2014-12-22
浅析地方政府采购现状及同级人大监督
●黎 苹
  依据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《采购法》)第二条:“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。也就是说,凡是使用财政性资金,购买属于采购目录内或限额标准以上的货物、工程和服务的行为,都必须通过政府集中采购来完成,否则,即是违法。其目的是确保在市场经济条件下资源的有效利用,提高财政资金的使用效益,强化财政支出管理,延伸财政支出监督职能,有效遏制腐败,维护国家利益和社会公共利益。作为政府管理社会经济事务重要手段的政府采购,自2003年依法实施以来,虽然取得了一些成绩和经验,但在实践中,仍然存在着一些不规范、不完善的问题,与立法的初衷显然相悖,制约了政府采购工作的快速发展,而人大对政府采购工作的监督也是弱化的。笔者在基层财经领域工作多年,现就所了解或经历的情况,谈谈县级政府采购工作现状及同级人大监督。
  一、地方政府采购现状及问题
  我国的政府采购工作,其实在2002年通过的《政府采购法》以前就已开展,最早的可追溯到1995年的上海市政府,首开我国政府采购活动,至今政府采购工作已由初创阶段逐渐向全面展开和完善阶段过渡,在此过程中,一些问题也逐渐凸现出来,主要体现:
  (一)政府采购法制化建设滞后
  迄今为止,我国政府采购法规体系建设仍然不够健全和完善,与《政府采购法》相配套的《中华人民共和国政府采购法实施条例》至今未颁布,各省虽然出台了相应的管理办法,但实践中,可操作性强的不多,或存在这样那样问题,缺乏一套全国统一的具有较高法律地位、约束力强、操作性强的政府采购基本法规体系。
  (二)政府采购预算编制水平参差不齐
  政府采购资金主要来源于财政性资金,地方政府财政预算和部门预算就应包含政府采购预算,即政府采购预算是地方财政预算和部门预算的重要组成部分。目前,我国从上至下正在改革预算编制方法,细化预算项目,作为预算组成部分的政府采购,纳入预算管理义不容辞,意义重大。然而,现实并非如此,有的地方政府采购纳入了部门预算,但是,并未纳入地方政府财政预算,报同级人代会审查批准,其实也就削弱了政府采购部门预算的作用;有的地方政府采购并未要求纳入部门预算,那么,就更不会纳入地方财政预算,导致同级人大对政府采购工作失去监督。
  (三)政府采购机构设置不尽规范
  根据《政府采购法》和《云南省政府采购管理办法》的有关规定,财政部门是政府采购的监督管理部门,依法履行对政府采购活动的监督管理职责,即下设政府采购管理机构,不直接参与干涉政府采购的具体商业活动,也就是说,政府采购管理机构与政府采购代理机构是分离的,是监督与被监督的关系。《云南省政府采购管理办法》第五条明确规定了监督管理机构的职责,第八条、九条规定了政府采购代理机构的职责。目前,多数县级政府采购监督管理与代理机构并未严格分开,职责不清,既是裁判员,又是运动员的现象突出。
  (四)政府采购项目单一、领域狭窄
从中央到地方各省的政府采购目录及限额标准来看,政府采购规模占同级财政支出的比重不高,货物所占比例较大,服务性(劳务)政府采购基本没有,政府采购范围未涵盖政府所有购买性支出预算项目,现阶段政府采购还局限在一些财政专项拨款的设备购置、车辆购置及少量市政工程和房屋修缮及采购限额以上易于操作的商品。
  (五)重视不够,认识不高,执行不到位
部分部门领导认识不到位,理解、重视不够,参与度不高,对应纳入政府采购的货物、工程或劳务,不纳入政府采购,擅自个别采购,影响了政府采购工作的开展,降低了政府采购效益,缩减了政府采购规模。
  (六)机制不健全,效益不高
  采取公开、公平、公正的招标投标方式,实现物有所值是政府采购的最大特点。目前,由于没有统一规范的招标投标管理模式,政府采购信息发布不规范,供应商资质审核不规范,监督管理机构与采购代理机构未分离,采购代理机构缺乏真正懂行的采购专业人员,评标委员会没有专家评委缺乏权威性和说服力等原因,致使政府采购效益低下、监督管理乏力。
  二、建议及对策
  (一)加快政府采购法制化建设进程
政府采购法制化是实现政府采购规范化、增强其法律效力的唯一途径。应尽快出台与《采购法》配套的实施条例、细则,各省应进一步完善相关管理办法,健全完善政府采购机制,规范政府采购程序,形成一套完整的法制体系,才能使政府采购工作达到有法可依、有法必依、违法必究。
  (二)依法设置政府采购机构
统一、规范、高效的政府采购管理和健全完善的机构设置,是推行政府采购制度的重要保证。地方各级政府应严格根据有关法律法规的要求,遵循管理职能和采购事务分开的原则,分别设置政府采购监督管理机构和政府采购代理机构,明确规定监督管理机构和采购代理机构的职责,打破既是裁判员、又是运动员的格局,提高政府采购工作效益,从源头上遏制腐败行为的产生。
  (三)推进政府采购预算编制,强化政府采购约束力
政府采购预算是地方政府财政预算的重要组成部分,随着部门预算改革的推进和各级人大代表及公众对细化政府预算项目的迫切要求,各级地方政府应将政府采购预算纳入财政预算,与年度预算一并报同级人代会审查批准,增强政府采购的约束力和执行力。
  (四)扩大政府采购规模,提高政府采购效益
各级政府应进一步完善政府采购目录及限额标准,政府采购范围应涵盖政府所有购买性支出预算项目,不仅是财政专项拨款的设备购置、车辆购置、工程及办公用品,还应涵盖劳务性政府采购支出等,提高政府采购所占同级财政支出的比重,真正达到在市场经济条件下资源的有效利用、财政资金使用效益的最大化、遏制腐败、维护国家利益和社会公共利益的目的。
  (五)加强政府采购队伍建设,提高政府采购工作质量和水平
  一方面,政府采购的运作、管理和监督工作涉及到的学科和行业广泛,不仅涉及财政体制管理方面的知识,还涉及国家产业政策、贸易政策等,因此,随着政府采购业务的不断拓展,市场经济全球化发展,对从事政府采购工作的人员都提出了更高的要求,必须与时俱进更新知识,立足本职提升业务工作水平。
另一方面,建立一定规模的专家人才库,并按大类进行编组。每次开展招标投标工作,均根据招标投标项目,从已编组的相应的专家人才库中随机抽取人员,组成评标委员会,从而提高评标委员会的权威性和说服力。
  三、对地方人大开展政府采购工作监督的思考
  根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第八条规定“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告”。随着政府采购工作的有力推进,作为地方政府管理社会经济事务重要手段的政府采购工作,已成为公众关注的热点问题。因此,政府采购工作有必要,也必须纳入地方人大常委会的工作监督范畴。但是,如何开展监督?对哪些工作进行监督?对基层人大来说,需要一个学习和探索的过程。
  (一)  加强学习,尽快熟悉政府采购监督范畴
  对政府采购开展工作监督,是一项新的工作,作为基层人大工作机构,首要任务是加强学习,尽快熟悉、明确政府采购监督范畴及重点。笔者认为,对政府采购工作应从以下几个方面进行监督:
  1、监督政府采购预算是否列入地方财政预算。目前,多数县级政府部门已将政府采购列入了部门预算,但是,每年政府报送给人代会审查、批准的地方财政预算,并未包含政府采购预算,为此,人大在开展政府采购监督时,首先应监督同级政府将政府采购列入地方财政预算,一同报人代会审查批准,提高政府采购工作的法律效力。
  2、监督政府采购是否按照规定设置政府采购机构。监督地方政府是否按照管理职能和采购事务分开的原则设置政府采购机构,实行管理、采购、验收三分开,这是实现政府采购公开、公平和公正的首要条件。监督政府采购队伍建设与政府采购工作是否相适。政府采购是集政策性、知识性、技能性等特点于一体的政府活动,需要工作人员掌握相关政策和较全面的知识,政府采购工作人员只有了解和熟悉财经、商品、技术等知识和市场操作技能,才能较好履行政府采购职能。因此,打造一支高水平的政府采购队伍,是实施政府采购活动的基本保障。
  3、监督政府采购制度建设是否健全完善。政府采购机构是否根据上级的有关法律法规和要求,结合本地实际情况,建立健全政府采购有关规章、制度,以及所制定的规章制度落实、执行情况。
  4、监督政府采购机构是否将属于政府采购范畴的货物、工程及劳务等都纳入了政府采购。实行集中采购或自行采购是否合法、合理,集中采购规模是否适中,有无通过化整为零方式规避公开招标的行为。
  5、监督政府采购信息是否通过规范的信息渠道进行了发布,这是政府采购公开的具体体现。
  6、监督政府采购机构设置的供应商资质门槛是否合法、合理,对供应商资质的审核是否严谨,这是确保政府采购质量的重要保证。
  7、监督政府采购机构在实施政府采购过程中,是否严格执行有关政府采购的法律、法规和规章,是否严格按照政府采购的范围、方式和程序执行,是否本着同质优价、同价优质的原则进行采购,是否尽量做到少花钱多办事,采购的物品是否达到国家规定的质量标准等。
  8、监督政府采购资金是否按照规章制度运行,以确保政府采购资金的安全,切实提高财政资金的使用效益,这是政府采购的最终目的。
  (二)  积极探索,多形式开展政府采购监督
  人大开展工作监督的形式很多,按监督的方式分有视察、检查、专题调研、听取专项工作报告、询问和质询,按监督的时间分有事前监督、事中监督、事后监督,定期开展监督和不定期开展监督等,对政府采购工作的监督,如若无特殊情况,笔者倾向于事前监督、事中监督和听取专项工作报告。
  1、事前监督和事中监督。事前监督要从两个方面来进行,一方面,就是要监督政府采购预算是否列入财政预算,并审查政府采购预算所立项的理由、依据、数据是否真实、充分、准确,是否具有可操作性,是否有利于各部门或单位的发展需要,全面掌握全区(县)政府采购预算情况和每年政府采购的重点或重大项目。另一方面,就是对重大政府采购项目开展事前监督,人大要及时了解政府采购前期准备工作情况,即采购信息发布情况、评标委员会组成情况,以及资金到位情况等。具体来说,就是人大有关工作机构人员,对重大货物、工程、劳务等政府采购,要提前介入,了解不干涉,监督不越位,当好人民的监督员。
  事中监督主要是对重大项目的政府采购过程实施监督,即是否严格执行有关法律法规、制度和程序,有无违规操作等情况。
  2、听取和审议政府采购专项工作报告。在听取和审议政府采购专项工作报告前,人大常委会要组织有关人大代表和相关专业人士进行深入调研。调研的方式可以采取听取有关部门工作情况汇报、召开座谈会、走访采购单位和供应商等形式进行。首次进行调研,内容应包括:政府采购机构设置情况,政府采购预算纳入财政预算情况,规章制度建设情况,有关法律法规、程序执行情况等,对取得的成绩、经验要肯定,调研中发现的问题也要严肃指出来,并提出有针对性、操作性强的建设和对策,通过调研,目的只有一个,就是进一步规范政府采购工作,促进政府采购工作健康发展。
  总之,人大要做好政府采购工作的监督,需要不断地学习和探索,及时总结经验,不断创新、完善监督形式和方法,不仅要主动开展监督,还要有准备地开展监督,不仅要进行程序性的监督,还要力争从实质性监督上取得实效,必要时可外地取经,借鉴他人经验和做法,积极推进政府采购监督工作的开展,为有效利用资源、提高财政资金使用效益、强化财政支出监管、有效遏制腐败、维护国家利益和社会公众利益,而履行好人大监督职责,为一方经济健康快速发展,贡献人大的一份力量。
 
(作者通联:麒麟区人大常委会财经工委)